農用地、建設用地土壤污染風險管控標準出臺

       我國《土壤環(huán)境質量標準》自1995年發(fā)布實施以來，在土壤環(huán)境保護工作中發(fā)揮了積極作用。“隨著形勢變化，該標準不適應農用地土壤污染風險管控的需要，也不適用于建設用地，已不能滿足當前土壤環(huán)境管理的需要。”生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關負責人說。

　　2016年5月，“土十條”發(fā)布，明確要求土壤污染防治堅持預防為主，保護優(yōu)先，風險管控。該負責人說：“《農用地標準》充分考慮我國土壤環(huán)境的特點和土壤污染的基本特征，以確保農產(chǎn)品質量安全為主要目標，為農用地分類管理服務。《建設用地標準》落實‘土十條’關于保障人居環(huán)境安全的要求，以保護人體健康為目標制定標準。”

　　遵循風險管控的思路，《農用地標準》《建設用地標準》提出了風險篩選值和風險管制值的概念，不再是簡單類似于水、空氣環(huán)境質量標準的達標判定，而是用于風險篩查和分類。這更符合土壤環(huán)境管理的內在規(guī)律，更能科學合理指導農用地、建設用地安全利用。

　　該負責人介紹說，風險篩選值指的是土壤中污染物含量等于或者低于該值的，一般情況下健康風險可以忽略。風險管制值是指土壤中污染物含量超過該限值的，對人體健康通常存在不可接受風險。土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，農用地應當采取農藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農產(chǎn)品超標風險；建設用地應當開展進一步評估，判斷是否需要開展風險管控或治理修復。

　　據(jù)介紹，《農用地標準》《建設用地標準》將從今年8月1日起實施。

生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關負責人

答記者問 

生態(tài)環(huán)境部近日印發(fā)《土壤環(huán)境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（以下簡稱《農用地標準》）《土壤環(huán)境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（以下簡稱《建設用地標準》），將從2018年8月1日起實施。生態(tài)環(huán)境部土壤環(huán)境管理司有關負責人就《農用地標準》《建設用地標準》制修訂的背景、意義、主要內容回答了記者提問。

問：制修訂《農用地標準》《建設用地標準》有什么背景和意義？

答：黨中央高度重視土壤環(huán)境保護工作。2016年5月，《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），要求對農用地實施分類管理，保障農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全；實施建設用地準入管理，防范人居環(huán)境風險。

我國《土壤環(huán)境質量標準》（GB15618-1995）自1995年發(fā)布實施以來，在土壤環(huán)境保護工作中發(fā)揮了積極作用，但隨著形勢的變化，已不能滿足當前土壤環(huán)境管理的需要。該標準一是不適應農用地土壤污染風險管控的需要；二是不適用于建設用地。

《農用地標準》《建設用地標準》的出臺，將為開展農用地分類管理和建設用地準入管理提供技術支撐，對于貫徹落實《土十條》，保障農產(chǎn)品質量和人居環(huán)境安全具有重要意義。

問：《農用地標準》《建設用地標準》的名稱為什么用土壤污染風險管控標準？

答：《土十條》明確要求土壤污染防治堅持預防為主，保護優(yōu)先，風險管控。這個思路汲取了國外幾十年土壤污染治理與修復的經(jīng)驗和教訓。

為充分體現(xiàn)《土十條》風險管控的思路，《農用地標準》《建設用地標準》采用了“土壤污染風險管控標準”的名稱。

問：《農用地標準》《建設用地標準》制修訂的基本原則是什么？ 

答：一是立足國情。立足我國國情和發(fā)展階段，不超越國情制定土壤標準。

二是問題導向。《農用地標準》充分考慮我國土壤環(huán)境的特點和土壤污染的基本特征，以確保農產(chǎn)品質量安全為主要目標，為農用地分類管理服務。《建設用地標準》落實“土十條”關于保障人居環(huán)境安全的要求，以保護人體健康為目標制定標準。

三是創(chuàng)新思路。《農用地標準》針對土壤污染與農產(chǎn)品質量安全之間關系復雜的特點，根據(jù)劃定農用地土壤環(huán)境質量類別，將農用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類，實施農用地分類管理的管理思路，創(chuàng)造性提出了兩條線（即篩選值和管制值）的標準修訂思路。《建設用地標準》根據(jù)我國國情，為防止濫用風險評估方法、隨意放寬修復目標值，分別制定篩選值和管制值，對建設用地進行風險篩查和風險管制。

四是科學合理。充分利用國內外的科研成果，充分借鑒發(fā)達國家相關先進經(jīng)驗。

問：《農用地標準》與原《土壤環(huán)境質量標準》比較，有什么變化？

答：修訂后的《農用地標準》與原《土壤環(huán)境質量標準》有本質區(qū)別，不宜直接比較兩者寬嚴。《農用地標準》遵循風險管控的思路，提出了風險篩選值和風險管制值的概念，不再是簡單類似于水、空氣環(huán)境質量標準的達標判定，而是用于風險篩查和分類。這更符合土壤環(huán)境管理的內在規(guī)律，更能科學合理指導農用地安全利用，保障農產(chǎn)品質量安全。

問：《農用地標準》的適用范圍是什么？

答：《農用地標準》以保護食用農產(chǎn)品質量安全為主要目標，兼顧保護農作物生長和土壤生態(tài)的需要，分別制定農用地土壤污染風險篩選值和管制值，以及監(jiān)測、實施和監(jiān)督要求，適用于耕地土壤污染風險篩查和分類。園地和牧草地可參照執(zhí)行。

問：《農用地標準》為什么分別規(guī)定了風險篩選值和管制值兩類限值？農用地土壤污染物超過《農用地標準》規(guī)定限值的，農產(chǎn)品質量就不安全嗎？

答：《農用地標準》針對土壤污染與農產(chǎn)品質量安全之間關系復雜性的特點，創(chuàng)造性提出了兩條線（即篩選值和管制值）的標準修訂思路。

風險篩選值的基本內涵是：農用地土壤中污染物含量等于或者低于該值的，對農產(chǎn)品質量安全、農作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境的風險低，一般情況下可以忽略。對此類農用地，應切實加大保護力度。

風險管制值的基本內涵是：農用地土壤中污染物含量超過該值的，食用農產(chǎn)品不符合質量安全標準等農用地土壤污染風險高，且難以通過安全利用措施降低食用農產(chǎn)品不符合質量安全標準等農用地土壤污染風險。對此類農用地用地，原則上應當采取禁止種植食用農產(chǎn)品、退耕還林等嚴格管控措施。

農用地土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，可能存在食用農產(chǎn)品不符合質量安全標準等風險。對此類農用地原則上應當采取農藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農產(chǎn)品超標風險。

“土十條”要求將農用地劃分為優(yōu)先保護類，安全利用類和嚴格管控類。生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合農業(yè)農村部已制定發(fā)布農用地土壤環(huán)境質量類別劃分技術指南。農用地具體類別劃分將以《農用地標準》為基礎，結合食用農產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測結果確定。

問：《農用地標準》有關風險篩選值項目是怎么確定的？風險管制值的污染物項目為什么少于風險篩選值？

答：《農用地標準》風險篩選值共11個污染物項目，較《土壤環(huán)境質量標準》增加一項污染物苯并[a]芘。其中，根據(jù)《食品安全國家標準 食品中污染物*》，從保護農產(chǎn)品質量安全角度，保留鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬；從保護農作物生長的角度，保留銅、鋅和鎳等3種重金屬。六六六和滴滴涕，自我國1983年禁止在農業(yè)生產(chǎn)中使用，以及分別在2014年和2009年基本全面禁止生產(chǎn)和使用以來，在農用地土壤中殘留量已顯著降低，基本不會成為影響稻米和小麥等農產(chǎn)品質量安全的污染物，但保留六六六、滴滴涕兩項指標作為其他項目。此外，參考有關發(fā)達國家經(jīng)驗，增加苯并[a]芘指標作為其他項目。

從保護農產(chǎn)品質量安全角度，《農用地標準》只對鎘、汞、砷、鉛、鉻等5種重金屬制定風險管制值。

問：《農用地標準》與發(fā)達國家和地區(qū)有關標準是否具有可比性？

答：目前，僅有少數(shù)國家和地區(qū)針對農用地制定了土壤環(huán)境質量類標準，但各國和各地區(qū)相關標準的保護目標各不相同，有的是保護農產(chǎn)品質量安全，有的是保護農作物生長（如防止減產(chǎn)），有的是兼顧保護人體健康和土壤生態(tài)；此外分析方法（特別是重金屬）也存在差異。

《農用地標準》基于我國國情，創(chuàng)造性提出了兩條線（即篩選值和管制值）的標準修訂思路，總體上與其他國家和地區(qū)關于農用地的相關標準不具有可比性。

問：《建設用地標準》的適用范圍是什么？

答：《建設用地標準》以人體健康為保護目標，規(guī)定了保護人體健康的建設用地土壤污染風險篩選值和管制值，適用于建設用地的土壤污染風險篩查和風險管制。

問：《建設用地標準》中的土壤污染風險指什么？

答：《建設用地標準》中，建設用地土壤污染風險是指建設用地上居住、工作人群長期暴露于土壤中污染物，因慢性毒性效應或致癌效應而對健康產(chǎn)生的不利影響。

構成風險有三要素，污染源、暴露途徑和受體（如人群）。比如土壤存在污染，如果采取隔離措施，人不接觸，也就是說切斷了暴露途徑，那么土壤污染對人的健康風險消除或大大降低。

問：《建設用地標準》規(guī)定的兩類建設用地主要區(qū)別是什么？

答：借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，結合我國國情，本標準主要根據(jù)保護對象暴露情況的不同，并根據(jù)《污染場地風險評估技術導則》，將《城市用地分類與規(guī)劃用地標準》規(guī)定的城市建設用地分為類用地和第二類用地。

類用地，兒童和成人均存在長期暴露風險，主要是居住用地。考慮到社會敏感性，將公共管理與公共服務用地中的中小學用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地和社會福利設施用地，公園綠地中的社區(qū)公園或兒童公園用地也列入類用地。

第二類用地主要是成人存在長期暴露風險。主要是工業(yè)用地、物流倉儲用地等。

城市建設用地之外的建設用地可參照上述類別劃分。

建設用地規(guī)劃用途為類用地的，適用類用地的篩選值和管制值；規(guī)劃用途為第二類用地的，適用第二類用地的篩選值和管制值。規(guī)劃用途不明確的，適用于類用地的篩選值和管制值。

問：建設用地土壤中污染物含量超過《建設用地標準》風險篩選值的，都要治理修復或風險管控嗎？ 

答：土壤中污染物含量超過《建設用地標準》風險篩選值的不一定都要治理修復或風險管控。

風險篩選值的基本內涵是：在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量等于或低于該值的，對人體健康的風險可以忽略。超過該值的，對人體健康可能存在風險，應當開展進一步的詳細調查和風險評估，確定具體污染范圍和風險水平；并結合規(guī)劃用途，判斷是否需要開展風險管控或治理修復。

風險管制值基本內涵是：在特定土地利用方式下，土壤中污染物含量超過該限值的，對人體健康通常存在不可接受風險，需要開展修復或風險管控行動。

問：建設用地若需采取修復措施，其修復目標應當如何確定？篩選值和管制值是修復目標值嗎？

答：篩選值和管制值不是修復目標值。建設用地若需采取修復措施，其修復目標應當依據(jù)《污染場地風險評估技術導則》《污染場地土壤修復技術導則》等標準及相關技術要求確定，且應當?shù)陀陲L險管制值。

問：《建設用地標準》中污染物項目是如何確定的？

答：本標準借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，并總結了北京、上海、浙江、重慶等地方經(jīng)驗，確定了85項污染物指標，基本涵蓋了重點行業(yè)污染地塊中檢出率較高、毒性較強的污染物。綜合平衡管理需求，《建設用地標準》將污染物清單區(qū)分為基本項目（必測項目）和其他項目（選測項目）。

《建設用地標準》未考慮主要影響地下水的污染物，如氨氮、氟化物、甲基叔丁基醚（MTBE）、苯酚等。有關保護地下水的土壤標準另行制定。此外，一些毒性較小，推導的篩選值數(shù)值很高、現(xiàn)實中很少出現(xiàn)超標情況的污染物，如蒽、熒蒽、芴等多環(huán)芳烴指標以及鋅、錫等金屬指標也未納入。

問：疑似污染地塊應當測試哪些污染物指標？

答：土壤中污染物的檢測項目原則上應當根據(jù)保守原則確定。疑似污染地塊內可能存在的污染物及其在環(huán)境中轉化或降解產(chǎn)物均應當考慮納入檢測范疇。漏檢污染項目可能發(fā)現(xiàn)不了污染，造成誤判。

根據(jù)《建設用地標準》，疑似污染地塊應當測試的污染物指標包括：一是《建設用地標準》中所列基本項目，共45種。二是依據(jù)《場地環(huán)境調查技術導則》、《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》及相關技術規(guī)定確定的污染物，可以包括但不限于《建設用地標準》其他項目中所列的污染物。

問：《建設用地標準》未規(guī)定的污染物項目，如何篩查和評估風險？

答：參照慣例，《建設用地標準》明確：本標準未列入的污染物項目，可依據(jù)《污染場地風險評估技術導則》等標準及相關技術規(guī)定開展風險評估，推導特定污染物的土壤污染風險篩選值。

問：《建設用地標準》與發(fā)達國家標準相比處于什么樣的水平？ 

答：《建設用地標準》中污染物項目取值是根據(jù)《污染場地風險評估技術導則》規(guī)定的關于人體健康的風險評估方法計算得出，并參考發(fā)達國家的具有可比性的標準，結合我國國情，優(yōu)化調整后確定。《建設用地標準》85項指標，篩選值定值與相關標準值的平均水平相當，管制值原則上高于大部分國家篩選值或類似標準值的定值。

問：重金屬在自然界中廣泛存在，有的背景值甚至非常高。《建設用地標準》對此類建設用地如何考慮 ？

答：借鑒經(jīng)驗，《建設用地標準》規(guī)定：具體地塊土壤中污染物檢測含量超過篩選值，但等于或者低于土壤環(huán)境背景值水平的，不納入污染地塊管理。

土壤環(huán)境背景值，指基于土壤環(huán)境背景含量的統(tǒng)計值。通常以土壤環(huán)境背景含量的某一分位值表示。其中土壤環(huán)境背景含量是指在一定時間條件下，僅受地球化學過程和非點源輸入影響的土壤中元素或化合物的含量。

問：《農用地標準》《建設用地標準》的制定是否考慮了污染物的生物有效性？

答：土壤中污染物的有效性問題在科學上極為復雜。少數(shù)國家在制定農用地土壤相關標準時，對有效性問題有所考慮；各國在制定建設用地土壤標準時，基于保守原則，通常未予以考慮。

我國《農用地標準》按不同pH分檔制定標準，已對重金屬的有效性進行了適當考慮。《建設用地標準》未考慮有效性問題。

問：《農用地標準》與《建設用地標準》中相同的污染物，標準值為什么不一樣？

答：《建設用地標準》主要是基于保護人體健康，制定相關標準值，而農用地風險管控標準主要基于保障農產(chǎn)品質量安全，制定相關標準值。二者保護目標不一樣，相關標準值推導方法不一樣，不具有可比性。

問：《農用地標準》與《建設用地標準》有關重金屬的測試方法為什么沿用四酸法進行前處理的測試方法？

答：四酸法指采用鹽酸-硝酸-qingfu酸-高氯酸全分解的方法，*破壞土壤的礦物晶格，能夠提取土壤中所有重金屬。因晶格內的重金屬在可預見的環(huán)境過程中不會釋放到環(huán)境中去，對于重金屬風險評估而言，采用四酸法進行前處理的測試方法相對偏保守。

王水法能夠提取除晶格外的所有重金屬，更能客觀反映重金屬的土壤污染風險，符合《農用地標準》與《建設用地標準》的定位和功能，也與通行做法接軌，是未來發(fā)展的趨勢。

但鑒于目前我國土壤重金屬測試，利用四酸法進行前處理的測試方法比較常用，實驗室質量管理體系較完備，對于現(xiàn)行監(jiān)測標準中兩種方法體系都存在的污染物，包括鎘、銅、鉛、鎳等，現(xiàn)階段《農用地標準》與《建設用地標準》仍沿用四酸法進行前處理的測試方法。